Приказ об осуществлении закупки у единственного поставщика

Письмо ФАС № ИА/100041/19 от от 14.11.2019 о дроблении госзакупок

Новый подход в вопросе о дроблении закупок

ФАС опубликовала письмо № ИА/100041/19 от 14.11.2019, в котором рассказала о дроблении крупного заказа на несколько мелких. Ведомство напомнило, что для малых закупок предусмотрены ограничения только по цене контракта и годовому объему. Лимит на закупку одноименных товаров прописан в 94-ФЗ, который утратил силу. Сейчас в законодательстве этого правила нет.

Поэтому ведомство считает, что само по себе неоднократное приобретение одноименных товаров, работ, услуг у единственного поставщика с соблюдением требований, установленных п. 4, 5 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ, не нарушает требования контрактного законодательства. Например, заключение трех договоров от 25.10.2019 на поставку бумаги формата A4 с единственным поставщиком на сумму 290 000 рублей каждый. Главное, чтобы такие действия не были результатом антиконкурентного соглашения. В ст. 16 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 о защите конкуренции указано, какие действия ведут к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и расцениваются как антиконкурентное соглашение.

Когда допускается закупка

Закупка у единственного поставщика возможна по инициативе заказчика, который заключает договор с определенным поставщиком после отправленного в его адрес предложения заключить сделку либо после того, как заказчик получил предложение от поставщика заключить контракт и в дальнейшем принял его.

Закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юрлиц» от 223-ФЗ от 2011 года не регламентирует прямую закупку у единственного поставщика, но разделяет все закупки на конкурентные и неконкурентные. 223-ФЗ обязывает заказчиков определять поставщиков через аукцион и конкурс, но закупки у единственного поставщика применять необязательно.

Для закупок неконкурентным способом заказчик должен прописать данный способ определения поставщика в Положении о закупке. В данном Положении определяется и регламент подготовки и реализации закупочной процедуры.

В 223-ФЗ не приведены основания для проведения закупки у единственного поставщика. Заказчик должен прописать их в разработанном им Положении о закупке. Но при выборе таких оснований нужно учитывать только те причины, когда применение конкурентных закупок становится невозможно или нецелесообразно. Именно Положение о закупке является основополагающим документом, который регулирует работу заказчика по 223-ФЗ. Связано это с тем, что 223-ФЗ не так строго регламентирует вопрос проведения закупок по сравнению с 44-ФЗ.

При выборе оснований для закупок у единственного поставщика заказчик может (но не обязан) ориентироваться на положения 44-ФЗ. Основания для проведения закупки в неконкурентной форме в рамках контрактной системы перечислены в ст. 93 44-ФЗ. В рамках 223-ФЗ заказчики могут расширять данный перечень.

Злоупотребление указанным правом на проведение неконкурентных закупок со стороны заказчика может привести к негативным последствиям. Заказчик должен отдавать приоритет конкурентным способам отбора поставщика (например, по Письмам МЭР от 2015 года №Д28и-3384, от 2015 года №Д28и-3118 и пр.). МЭР указывает, что необоснованное применение закупок у единственного поставщика приводит к ограничению конкуренции, неэффективному расходованию денежных средств и может быть обжаловано.

Заключение контракта с единственным поставщиком обладает определенными преимуществами как для поставщика, так и для заказчика. В рамках такой схемы поставщик гарантированно получает контракт, может не тратить финансовые и временные ресурсы на подготовку заявки на участие в закупке, а заказчик получает надежного и проверенного поставщика для исполнения контракта и поставки нужных ему товаров, работ и услуг. Риски нарушения процесса исполнения контракта будут минимальными.

Обладает схема подписания контракта с единственным поставщиком определенными недостатками. Основным из них является отсутствие конкуренции. Это влечет за собой минимальное снижение цены и не отвечает принципам экономии денежных средств.

ФАС в письме сослалась на судебную практику с аналогичными выводами о дроблении.

Собрали их в таблицу.

Несмотря на разъяснения ФАС, рекомендуем дробить закупку осознанно. Если закупаете однородные и идентичные позиции за короткий промежуток времени прямыми контрактами, а не в форме конкурентной процедуры, суды и контрольные органы по-прежнему воспринимают такие действия как искусственное дробление закупки.

ФАС отметила, что однозначно ответственность за искусственное дробление закупок по 44-ФЗ грозит, если проведете несколько малых закупок для выполнения строительных работ по одной проектной документации или по одному разделу такой документации. В этом случае действия заказчика не соответствуют требованиям 44-ФЗ и квалифицируются как нарушение 135-ФЗ.

Какой способ определения поставщика выбрать

Ни 44-ФЗ, ни 223-ФЗ не содержат понятия «дробление закупки». Заказчик выбирает способ определения победителя: как конкурентный (аукционы, конкурсы, запросы котировок в электронной форме и т. д.), так и неконкурентный (договор с единственным поставщиком).

Проведение торгов не всегда является более эффективным и результативным способом заказа, по сравнению с единственным поставщиком. Налицо сокращение временных издержек (для электронного конкурса, аукциона публикация извещения — 7-20 дней, мораторий на срок заключения контракта, к примеру, не раньше 10 дней от даты определения победителя), уверенность в наличии претендента (есть торги, при проведении которых не подают ни одной заявки) и др.

Все случаи договора с единственным поставщиком отражены в ст. 93 закона о контрактной системе, и наиболее часто используемый способ — заключение контракта на сумму, не превышающую 300 000 руб. (п. 4 ч. 1 ст. 93, для отдельных видов образовательных, культурных организаций — по п. 5 ч. 1 ст. 93 — до 600 000 рублей). По 223-ФЗ, случаи договора с единственным поставщиком жестко не регламентированы и указываются в положении о закупке.

Заказчик приходит к выводу о целесообразности разбить крупную закупку на мелкие и заключить отдельные договоры с поставщиком по одному объекту, что и означает под собой дробление.

О закупках у единственного поставщика в свете изменений в Закон № 223-ФЗ

В. А. Лексина автор статьи, консультант Аскон по юридическим вопросам

С 1 июля 2021 года начали действовать изменения, внесенные в Федеральный закон от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закона N 223-ФЗ) в соответствии с Федеральным законом от 31.12.2017 N 505-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон N 505-ФЗ).

Согласно Закону N 505-ФЗ, заказчики должны привести в соответствие с нормами, введенными им в Закон № 223-ФЗ, действующие у них положения о закупках и разместить обновленные положения в единой информационной сети (ЕИС) до 1 января 2021 года.

Как разъяснил Минфин России в Информационном письме от 25.06.2018 N 24-06-08/43650 «О вступлении в силу положений Федеральных законов от 31.12.2017 N 504-ФЗ и N 505-ФЗ» заказчики с 1 июля 2021 года и по 1 января 2021 года вправе осуществлять закупки по правилам, установленным в положении о закупке в редакции, действующей до приведения его в соответствие с Законом N 223-ФЗ в редакции Закона N 505-ФЗ.

Однако, к 1 января 2021 года необходимо, чтобы положение о закупках учитывало все изменения Закона № 223-ФЗ. В противном случае заказчикам придется осуществлять закупки по правилам Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который гораздо жестче регламентирует их действия при осуществлении закупок нежели Закон № 223-ФЗ. В связи с этим заказчикам целесообразно все же поработать над действующими у них положениями, тем более, что время еще позволяет это сделать.

Ранее мы освещали все изменения, внесенные Законом N 505-ФЗ в Закон N 223-ФЗ, и обращали внимание на новую редакцию части 2 ст. 3 Закона N 223-ФЗ, согласно которой в положении о закупке теперь должны предусматриваться конкурентные и неконкурентные способы закупок. В данной статье мы чуть более подробно расскажем о закупках, которые возможно совершить только из единственного источника, то есть о таком неконкурентном способе закупки как закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика).

Как указано в ч.3.2 ст.3 Закона № 223-ФЗ неконкурентной закупкой является закупка, условия осуществления которой не соответствуют условиям, предусмотренным частью 3 настоящей статьи. Способы неконкурентной закупки, в том числе закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), устанавливаются положением о закупке.

Особенностью неконкурентных закупок является то, что они проходят существенно быстрее и содержат меньше этапов, но использование такого способа закупки должно быть обоснованным, поскольку, согласно Закону N 223-ФЗ, закупка у единственного поставщика основана на невозможности выбора иного, конкурентного, способа закупки. В связи с этим, исходя из новых требований, действующих с 1 июля 2021 года, а именно ст. 3.6 Закона N 223-ФЗ, в положении о закупках необходимо установить порядок и исчерпывающий перечень случаев закупки у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. Если же заказчик осуществит закупку не в соответствии с нормами утвержденного им положения, это может быть признано нарушением ст. 3.6 Закона N 223-ФЗ, а заключенный договор признан судом недействительным.

Соответствующую закупку по общему правилу необходимо предусмотреть в плане закупок (ч. 5.1 ст. 3 Закона N 223-Ф). Осуществление закупки, не предусмотренной планом закупки влечет привлечение заказчика к ответственности в виде штрафа.

При проведении таких закупок заказчик по общему правилу обязан все же подготовить документ, обосновывающий то, что выполнение закупки другим способом нецелесообразно. Однако, заказчик вправе не размещать в ЕИС информацию о закупке у единственного поставщика, так как Закон N 223-ФЗ не обязывает его готовить такие документы в ходе такой закупки как, например, извещение, документацию, проект договора, если иное заказчик сам не предусмотрел в положении о закупке

Заключение договора с единственным поставщиком осуществляется либо путем составления договора, включающего все условия, указанные в законе, либо, когда закупка осуществляется на сумму до 100 тысяч рублей путем направления поставщику (исполнителю) заявки и оплаты заказчиком выставленного счета. Такая упрощенная форма заключения договора для названного вида закупки является законной и соответствует требованиям Гражданского кодекса РФ и Закона N 223-ФЗ. Например, заказчик вправе заключать мелкие сделки за наличный расчет и в последующем оформлять авансовые отчеты, при этом исполнение сделки происходит в момент ее совершения. В таких случаях письменная форма договора в силу п. 3 ст. 438 Гражданского кодекса РФ будет считаться соблюденной, а договор — заключенным.

После заключения договора заказчик обязан в течение 3 рабочих дней внести установленные сведения и документы о заключении этого договора в реестр договоров, который ведет в ЕИС Федеральное казначейство. Но из этого правила есть исключение, согласно которому в реестр договоров можно не включать сведения о договорах, заключенных на сумму, не превышающую 100 тысяч рублей и 500 тысяч руб. для заказчиков с годовой выручкой за отчетный финансовый год более чем 5 млрд руб.

С 01.07.2018 согласно ч. 19 ст. 4 Закона N 223-ФЗ заказчики должны ежемесячно до 10-го числа месяца, следующего за отчетным, размещать в ЕИС отчеты, содержащие сведения по всем заключенным договорам и отдельно сведения по договорам, заключенным с единственным поставщиком.

Данные должны включать:

• сведения о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки товаров, работ, услуг, в том числе об общей стоимости договоров, информация о которых не внесена в реестр договоров;
• сведения о количестве и стоимости договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);
• сведения о количестве и стоимости договоров, заключенных заказчиком с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) по результатам конкурентной закупки, признанной несостоявшейся.

Сведения о количестве и стоимости договоров с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) должны размещать все заказчики, осуществляющие закупки по Закону N 223-ФЗ. В отчет включаются сведения о договорах, заключенных с единственным поставщиком в течение отчетного месяца независимо от основания такой закупки. В отчете приводятся данные и о тех сделках, стоимость которых составляет не более 100 тыс. руб. (не более 500 тыс. руб. для заказчиков с годовой выручкой за отчетный финансовый год более чем 5 млрд руб.), даже когда при осуществлении таких закупок сведения о них в ЕИС не размещаются.

Требование ч. 19 ст. 4 Закона N 223-ФЗ применяется в том числе и к сделкам, заключенным с единственным поставщиком без оформления единого документа под названием «договор». Датой заключения и исполнения такого договора, как следует из сказанного выше, является дата оплаты счета, выставленного таким поставщиком (исполнителем).

В заключении хочется отметить, что при составлении положения о закупках заказчикам не рекомендуется отдавать приоритет закупкам у единственного поставщика по сравнению с конкурентными способами закупок. Этой позиции придерживается Минэкономразвития России, указывая, что злоупотребление правом закупки у единственного поставщика может привести к ограничению конкуренции.

Причины дробления закупок

Выделим такие причины и факторы разукрупнения госзаказов:

1. Необходимость ускоренной поставки товара, выполнения работ. Как это нередко бывает, просто «горят сроки» и к определенной дате требуется конкретный результат. К примеру, поставка новогодних подарков для нужд образовательной организации на сумму 500 000 руб. Никак не позднее 31.12 ученики должны получить подарки, и заказчик, не организовавший заранее процедуру аукциона, решает заключить два договора на сумму не более 400 000 руб. каждый в целях успешного проведения новогоднего праздника.
2. Нежелание составлять полный пакет документов по конкурентной процедуре: единственный поставщик не требует публикации извещения и документации. К примеру, проведение ремонтных работ в медицинской организации на сумму 200 000 руб. Проще заключить два контракта на сумму не более 100 000 рублей, чем составлять и публиковать в Единой информационной системе документацию, содержащую проектно-сметные материалы.
3. Наличие выгоды так называемых «откатов» за предоставление государственного или муниципального заказа конкретному претенденту. К примеру, поставка медицинской техники на сумму 500 000 руб. Заказчик не проводит аукцион, а отдает реализацию этого государственного контракта конкретному лицу путем заключения пяти договоров на сумму не более 100 000 рублей, получая определенное вознаграждение от лица исполнителя.

Обоснование закупки

Отчеты обо всех договорах с единственным поставщиком по 223-ФЗ должны быть опубликованы не позднее 10 числа месяца, который следует за отчетным на основании ч. 19 ст. 4 223-ФЗ, раздела 8 Постановления Правительства №908 от 2012 года. Данный отчет содержит сведения обо всех закупках с единственным поставщиком, подписанных с участием заказчика, независимо от суммы контракта. В рамках данного отчета передается информация о сумме подписанных контрактов, тогда как необходимость обоснования выбора неконкурентной формы закупки у заказчика отсутствует.

Если контракт в неконкурентной форме подписан с СМП, то сведения о нем также включаются в отчетность о закупках у субъектов малого предпринимательства.

Образец обоснования закупки у единственного поставщика по 223-ФЗ можно посмотреть здесь.

Обоснование закупки у единственного поставщика не требуется, если заказчик не включил отличное условие в Положение. При поступлении запроса от контролирующей инстанции заказчику следует пояснить причины выбора неконкурентной формы закупки, желательно со ссылкой на действующие Положения о закупках.

Ответственность за дробление закупок

Не стоит думать, что дробление единой закупки на группу однородных, сумма по каждой из которых не превышает предельного значения, установленного отдельными нормами закона, не влечет за собой привлечение к ответственности. Учитывайте нормы:

1. Бюджетное законодательство, ст. 34 Бюджетного кодекса. Дробление признается контролирующими органами как нарушение принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств.
2. Гражданское законодательство, ст. 170 Гражданского кодекса. Дробление подразумевает создание притворных сделок, которые совершаются с целью прикрытия единого крупного заказа. По ч. 2 ст. 170 ГК, притворные сделки являются ничтожными (недействительными).
3. Закон о защите конкуренции, ст. 15 закона № 135 от 26.07.2006. Необходимо соблюдать принцип обеспечения конкуренции, не допускается необоснованное сокращение числа участников.

Ответственность за нарушение при выборе способа определения поставщика по ч. 2 ст. 7.29 КоАП влечет наложение административного штрафа в размере 50 000 рублей, недопущение конкуренции, по 14.32 КоАП, — аналогичный размер штрафа или дисквалификацию. Ответственность за дробление закупок по 223-ФЗ грозит за действия, которые ограничивают конкуренцию. В ч. 1 ст. 3 223-ФЗ указано, что необходимо руководствоваться принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам.

Черданцева Татьяна